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    應急管理部相關(guān)司局負責人就《防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作方案》答記者問(wèn)

    • 閱讀次數:152次
    • 發(fā)布日期:2022-03-02

    經(jīng)國務(wù)院同意,應急管理部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和中國氣象局日前聯(lián)合印發(fā)了《防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作方案》(應急〔2020〕15號)。應急管理部相關(guān)司局負責人就有關(guān)問(wèn)題回答了記者的提問(wèn)。

    問(wèn):尾礦庫主要安全風(fēng)險是什么?我國尾礦庫的現狀怎么樣?

    答:尾礦庫是貯存金屬非金屬礦山礦石選別后排出尾礦的場(chǎng)所,依據地形條件分為山谷型、傍山型、平地型、截河型 4 類(lèi),我國尾礦庫絕大多數為山谷型。山谷型尾礦庫是在山谷谷口處筑壩形成的尾礦庫。尾礦庫是一個(gè)由尾砂堆積形成的具有高勢能的危險源,尾礦庫一旦發(fā)生潰壩會(huì )產(chǎn)生泥石流,可能對其下游居民和設施安全造成嚴重的威脅,容易導致重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。國內外歷史上都曾發(fā)生過(guò)特別重大尾礦庫潰壩事故。2008年9月8日,山西省臨汾市襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司980溝尾礦庫發(fā)生潰壩事故,造成277人死亡、4人失蹤;2019年1月25日,巴西淡水河谷公司尾礦庫發(fā)生潰壩事故,據媒體報道,該起事故約造成350多人死亡或失蹤。

    目前,我國共有尾礦庫近8000座,總量居世界第一。尾礦庫數量居前10位的省份分別為河北、遼寧、云南、湖南、河南、內蒙古、江西、山西、陜西、甘肅,占總數的75.1%。其中,“頭頂庫”(初期壩坡腳起至下游尾礦流經(jīng)路徑1公里范圍內有居民或重要設施的尾礦庫)1112座,數量排前10位的省份分別為:湖南、河北、河南、遼寧、云南、江西、湖北、甘肅、山西、山東,占總數的73.9%。

    問(wèn):我國在防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作方面已經(jīng)開(kāi)展了哪些工作?成效如何?還存在什么問(wèn)題?

    答:黨中央、國務(wù)院歷來(lái)高度重視尾礦庫安全生產(chǎn)工作,中央領(lǐng)導同志多次就尾礦庫安全生產(chǎn)工作作出重要指示批示,持續推動(dòng)強化尾礦庫安全生產(chǎn)工作,促進(jìn)尾礦庫安全保障水平不斷提升。多年來(lái),各有關(guān)部門(mén)在尾礦庫安全生產(chǎn)方面做了大量工作:一是持續健全法規標準體系。出臺了《尾礦庫安全監督管理規定》《尾礦庫安全規程》等部門(mén)規章和安全標準。二是持續強化安全監管。將尾礦庫納入重點(diǎn)監管執法對象,嚴厲打擊違法違規行為。三是持續開(kāi)展綜合治理。2007-2018年間,相繼組織開(kāi)展了尾礦庫專(zhuān)項整治和綜合治理行動(dòng),以及“頭頂庫”綜合治理,中央財政給予了必要保障,帶動(dòng)地方和企業(yè)加大投入,對無(wú)主庫、廢棄庫、“頭頂庫”和危、險、病庫進(jìn)行了治理。四是持續推廣先進(jìn)適用技術(shù)。三等以上尾礦庫全部建立在線(xiàn)監測系統,一次建壩、干式堆排等技術(shù)工藝得到廣泛應用。經(jīng)過(guò)多年努力,我國尾礦庫安全保障水平得到較大提升,尾礦庫安全生產(chǎn)形勢持續穩定好轉,自2008年以來(lái),連續11年沒(méi)有發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故。

    在看到近年來(lái)工作成績(jì)的同時(shí),我們也清醒地認識到,尾礦庫安全生產(chǎn)方面仍然存在不少問(wèn)題。一是企業(yè)主體責任落實(shí)不到位。部分尾礦庫安全管理粗放,現場(chǎng)安全管理不到位,不按設計運行、在線(xiàn)監測系統運行不穩定、應急物資儲備不足、沒(méi)有開(kāi)展應急演練等問(wèn)題比較突出。加之近年來(lái)大部分尾礦庫所屬企業(yè)處于虧損或者微利狀態(tài),安全投入不足。二是源頭準入不嚴格,閉庫銷(xiāo)號不及時(shí),尾礦庫數量仍然偏多。有的地方準入把關(guān)不嚴,部分新建尾礦庫安全設施先天不足。大量完成閉庫治理的尾礦庫已不具備尾礦庫基本屬性,卻沒(méi)有及時(shí)銷(xiāo)號,仍然按照尾礦庫進(jìn)行管理,尾礦庫總量居高不下。同時(shí),隨著(zhù)土地征用政策收緊,尾礦庫企業(yè)征地越來(lái)越困難,有的企業(yè)在原有尾礦庫基礎上不斷加高擴容,甚至未經(jīng)批準擅自行動(dòng),導致安全風(fēng)險加大。三是尾礦庫尤其是“頭頂庫”安全風(fēng)險仍然很大,而尾礦庫企業(yè)安全風(fēng)險管控能力有待進(jìn)一步提升。全國共有“頭頂庫”1112座,涉及下游居民40余萬(wàn)人,一旦防控不力發(fā)生潰壩,極有可能釀成重特大事故。而當前大部分尾礦庫企業(yè)缺乏風(fēng)險意識,不掌握風(fēng)險知識,安全風(fēng)險管控措施制定不科學(xué)或者落實(shí)不到位。前期開(kāi)展“頭頂庫”綜合治理過(guò)程中,部分尾礦庫采用隱患治理方式進(jìn)行了治理,雖然基本上消除了安全隱患,但其本質(zhì)保障水平并沒(méi)有提高。尾礦庫安全風(fēng)險監測預警機制不健全,各級應急管理部門(mén)尾礦庫安全風(fēng)險監測預警信息平臺不完善,占尾礦庫數量絕大多數的四、五等尾礦庫尚未建立在線(xiàn)監測系統。四是監管執法力度有所減弱。一些地方由于長(cháng)期沒(méi)有發(fā)生尾礦庫生產(chǎn)安全事故,盲目樂(lè )觀(guān),忽視風(fēng)險管控,對一些尾礦庫動(dòng)態(tài)變化情況掌握不清,治理措施和監管執法力度有所減弱,部分地區各相關(guān)部門(mén)未能有效形成執法合力,導致尾礦庫企業(yè)違法違規行為屢禁不止。

    問(wèn):此次出臺的方案有哪些亮點(diǎn)?與以往的要求相比有哪些突破?

    答:此次出臺的方案,在評估分析前期工作成效基礎上,結合當前我國尾礦庫現狀,針對存在的突出問(wèn)題,從事前、事中、事后全過(guò)程發(fā)力,提出了一些新的要求:一是進(jìn)一步夯實(shí)了各有關(guān)方面責任。在地方人民政府領(lǐng)導責任方面,吸收部分地區成功經(jīng)驗,提出實(shí)行地方人民政府領(lǐng)導尾礦庫安全生產(chǎn)包保責任制;在部門(mén)監管責任方面,提出要從產(chǎn)業(yè)規劃、立項審批、用地審批、安全監管、林地草原征用、河道保護、水土保持等方面全面推進(jìn)防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作;在企業(yè)主體責任方面,首次明確提出尾礦庫企業(yè)要配備專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員管理尾礦庫,以解決尾礦庫企業(yè)不會(huì )管或管不好的問(wèn)題。二是實(shí)施尾礦庫總量控制和公告制度。首次提出尾礦庫總量控制的目標,要求各?。ㄗ灾螀^、直轄市)對本地區尾礦庫實(shí)施總量控制,自2020年起,在保證緊缺和戰略性礦產(chǎn)礦山正常建設開(kāi)發(fā)的前提下,尾礦庫數量原則上只減不增。要求各地實(shí)行尾礦庫基本情況公告制度,每年年初將上年度尾礦庫數量、名稱(chēng)、地址等信息在當地政府和有關(guān)部門(mén)網(wǎng)站以及當地其他主流媒體上公告,確保每座尾礦庫都公開(kāi)透明,接受全社會(huì )監督。三是進(jìn)一步提高準入門(mén)檻。提高了尾礦庫準入條件,要求嚴格控制新建獨立選礦廠(chǎng)尾礦庫,嚴禁新建“頭頂庫”、總壩高超過(guò)200米的尾礦庫,嚴禁在距離長(cháng)江和黃河干流岸線(xiàn)3公里、重要支流岸線(xiàn)1公里范圍內新(改、擴)建尾礦庫,新建四等、五等尾礦庫必須采用一次建壩方式,嚴禁審批“頭頂庫”、運行狀況與設計不符的尾礦庫加高擴容項目。四是強化閉庫治理和銷(xiāo)號,建立健全尾礦庫退出機制。要求各省級人民政府組織制定尾礦庫閉庫銷(xiāo)號管理辦法,對已完成閉庫治理的尾礦庫實(shí)施銷(xiāo)號,不得再作為尾礦庫進(jìn)行使用。要求停用時(shí)間超過(guò)3年的尾礦庫、沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的尾礦庫,必須在1年內完成閉庫治理并銷(xiāo)號。五是進(jìn)一步防范化解“頭頂庫”安全風(fēng)險。要求對于前期已采用隱患治理方式進(jìn)行治理但本質(zhì)保障水平?jīng)]有提高的“頭頂庫”,要督促企業(yè)進(jìn)一步完善治理方案,采用閉庫銷(xiāo)號或升級改造、尾礦綜合利用等方式進(jìn)行治理?!邦^頂庫”企業(yè)每年要對“頭頂庫”進(jìn)行一次安全風(fēng)險評估。尾礦庫下游1公里范圍內不得新設置居民區、工礦企業(yè)、集貿市場(chǎng)、休閑健身娛樂(lè )廣場(chǎng)等人員密集場(chǎng)所。六是進(jìn)一步健全尾礦庫安全風(fēng)險監測預警機制,提升安全監管信息化水平。進(jìn)一步擴大尾礦庫在線(xiàn)安全監測系統覆蓋范圍,要求到2022年6月底前,濕排尾礦庫要實(shí)現對壩體位移、浸潤線(xiàn)、庫水位等的在線(xiàn)監測和重要部位的視頻監控,干式堆存尾礦庫要實(shí)現對壩體表面位移的在線(xiàn)監測。地方各級應急管理部門(mén)要建立完善尾礦庫安全風(fēng)險監測預警信息平臺,實(shí)現與企業(yè)尾礦庫在線(xiàn)安全監測系統的互聯(lián)互通;各?。ㄗ灾螀^、直轄市)尾礦庫安全風(fēng)險相關(guān)信息要接入國家災害風(fēng)險綜合監測預警信息平臺,切實(shí)提高尾礦庫安全監管的信息化水平。

    問(wèn):工作方案中要求,自2020年起,全國尾礦庫數量原則上只減不增。請問(wèn)將采取哪些措施實(shí)現這一目標?

    答:從尾礦庫數量變化趨勢來(lái)看,自2007年以來(lái),全國尾礦庫數量已經(jīng)連續12年呈逐年減少趨勢。從現實(shí)需要來(lái)看,尾礦庫在對礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供重要支撐的同時(shí),占用大量土地資源,也給安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護帶來(lái)巨大壓力,逐步把尾礦庫數量壓下去已經(jīng)成為各地普遍的意愿。

    為實(shí)現尾礦庫數量“只減不增”這個(gè)目標,《工作方案》中從兩個(gè)方面進(jìn)行了制度設計。一方面是“控增量”,就是控制新增尾礦庫數量。在這個(gè)方面,一是要求各地采取等量或減量置換等政策措施對本地區尾礦庫實(shí)施總量控制,自2020年起,在保證緊缺和戰略性礦產(chǎn)礦山正常建設開(kāi)發(fā)的前提下,做到尾礦庫數量原則上只減不增。二是鼓勵新開(kāi)發(fā)礦山項目?jì)?yōu)先利用現有尾礦庫;對于確需配套新建尾礦庫的,要求各有關(guān)部門(mén)嚴格新建尾礦庫項目立項、項目選址、河道保護、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護等方面的審查,對于不符合產(chǎn)業(yè)總體布局、國土空間規劃、河道保護、安全生產(chǎn)、水土保持、生態(tài)環(huán)境保護等國家有關(guān)法律法規、標準和政策要求的,一律不予批準。另一方面是“減存量”,就是逐步減少現有尾礦庫數量。在這個(gè)方面,一是強化尾礦庫閉庫治理,對于運行到設計最終標高或者不再進(jìn)行排尾作業(yè)的尾礦庫,以及停用時(shí)間超過(guò)3年的尾礦庫、沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的尾礦庫,必須在1年內完成閉庫治理并銷(xiāo)號。各省級人民政府要組織制定尾礦庫閉庫銷(xiāo)號管理辦法,對已完成閉庫治理的尾礦庫,必須由縣級以上地方人民政府公告實(shí)施銷(xiāo)號,不得再作為尾礦庫進(jìn)行使用,不得重新用于排放尾礦。二是加大政策引導和支持力度,積極推廣尾礦回采提取有價(jià)組分、利用尾礦生產(chǎn)建筑材料、充填采空區等尾礦綜合利用先進(jìn)適用技術(shù),鼓勵尾礦庫企業(yè)通過(guò)尾礦綜合利用減少尾礦堆存量乃至消除尾礦庫。通過(guò)這兩個(gè)方面的措施,我們就可以把尾礦庫增量控制住,存量減下去,實(shí)現總量“只減不增”的目標,從源頭上消除尾礦庫安全風(fēng)險。

    問(wèn):對尾礦庫實(shí)行總量控制后,一些尾礦庫企業(yè)可能會(huì )利用現有尾礦庫,對其進(jìn)行加高擴容,這樣做有沒(méi)有安全風(fēng)險?如何強化監管?

    答:這個(gè)問(wèn)題是起草工作方案時(shí)重點(diǎn)考慮的問(wèn)題之一。對尾礦庫實(shí)行總量控制,新建尾礦庫必然會(huì )受到嚴格限制,在這種情況下,肯定會(huì )有一部分尾礦庫企業(yè)在充分論證的基礎上,選擇通過(guò)加高擴容來(lái)延長(cháng)尾礦庫服務(wù)年限。需要強調的是,文件對“頭頂庫”明確禁止加高擴容,對其他尾礦庫,雖然沒(méi)有禁止進(jìn)行加高擴容,但也不鼓勵這么做,因為尾礦庫加高擴容會(huì )導致其安全風(fēng)險相應增大。對尾礦庫進(jìn)行加高擴容,必須首先對其壩體穩定性和排洪系統是否能夠滿(mǎn)足加高擴容需要進(jìn)行充分論證,如果不顧尾礦庫實(shí)際運行情況盲目加高擴容,極易導致潰壩事故發(fā)生,必須慎之又慎。2006年陜西省商洛市鎮安縣黃金礦業(yè)有限責任公司尾礦庫“4?30”潰壩事故、2007年遼寧省鞍山市海城西洋鼎洋礦業(yè)有限公司尾礦庫“11?25”潰壩事故,以及2008年山西省臨汾市襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司980溝尾礦庫“9?8”潰壩事故,都是由于企業(yè)擅自對尾礦庫實(shí)施加高擴容造成的。

    對于一些確實(shí)需要實(shí)施的尾礦庫加高擴容工程,不論是企業(yè)安全管理還是政府部門(mén)安全監管,都必須采取比新建尾礦庫更加嚴格的管控措施。從政府層面講,一是嚴禁批準“頭頂庫”以及運行狀況與設計不符的尾礦庫加高擴容項目。二是要強化該類(lèi)項目工程勘察、安全評價(jià)、水土保持、環(huán)境影響評價(jià)、工程設計、施工監理等工作,凡不滿(mǎn)足國家有關(guān)法律法規、標準和政策要求的,一律不予批準。三是要加大工程實(shí)施過(guò)程中的監督檢查力度,督促企業(yè)嚴格按照審批文件施工。從企業(yè)層面講,一是在工程實(shí)施之前要進(jìn)行充分論證。要進(jìn)行工程勘察、安全預評價(jià)和環(huán)境影響評價(jià),對于工程勘察或安全預評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)結論為不宜加高擴容的,堅決不得實(shí)施加高擴容。二是必須委托具備相應資質(zhì)的設計單位進(jìn)行安全設施設計,安全設施設計必須充分考慮加高擴容帶來(lái)的安全風(fēng)險,采取有效的應對措施,并報應急管理部門(mén)審批。同時(shí),要編制水土保持方案報水利部門(mén)審批。三是必須嚴格按照批準的安全設施設計、環(huán)境影響評價(jià)和水土保持方案等組織施工。委托具備相應資質(zhì)的監理單位進(jìn)行全程施工監理,做好隱蔽工程的監理記錄和資料存檔。項目建設過(guò)程中發(fā)生重大變更,必須報經(jīng)原審批部門(mén)批準后方可繼續施工。四是加高擴容工程施工完成后,尾礦庫企業(yè)要按照相關(guān)法律法規和標準規范要求,認真組織進(jìn)行安全設施竣工驗收,取得安全生產(chǎn)許可證以后方能投入正式生產(chǎn)。

    問(wèn):工作方案中明確提出,嚴禁在距離長(cháng)江和黃河干流岸線(xiàn)3公里、重要支流岸線(xiàn)1公里范圍內新(改、擴)建尾礦庫,請問(wèn)這是出于什么考慮?

    答:這是貫徹落實(shí)長(cháng)江經(jīng)濟帶“共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)”和黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰略決策部署,從源頭上防范化解尾礦庫安全風(fēng)險的重要舉措。推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策,是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰略。習近平總書(shū)記多次發(fā)表重要講話(huà),從中華民族長(cháng)遠利益出發(fā),系統謀劃長(cháng)江經(jīng)濟帶和黃河流域發(fā)展的全局性、根本性、戰略性問(wèn)題,明確了“共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)”和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則。

    尾礦庫選址距離長(cháng)江和黃河流域水體較近,一旦出現潰壩、漫頂,不僅威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全,還易導致長(cháng)江、黃河生態(tài)環(huán)境和水資源破壞。嚴禁在距離長(cháng)江和黃河干流岸線(xiàn)3公里、重要支流岸線(xiàn)1公里范圍內新(改、擴)建尾礦庫,就是要按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的決策部署,牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念,進(jìn)一步嚴格尾礦庫準入,從源頭上控制距離長(cháng)江和黃河流域水體較近的尾礦庫數量,切實(shí)降低長(cháng)江和黃河流域安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。

    問(wèn):請問(wèn)可以采取哪些措施降低尾礦庫潰壩事故和環(huán)境事件損失?有哪些應急響應機制?

    答:尾礦庫一旦潰壩,其尾砂流速快,應急時(shí)間短,下游居民撤離和環(huán)境污染治理難度大,所以有效的應急響應機制對降低尾礦庫潰壩導致的安全損失和環(huán)境污染影響發(fā)揮著(zhù)很重要的作用?!豆ぷ鞣桨浮窂?個(gè)方面對尾礦庫應急響應機制提出了明確要求。一是尾礦庫企業(yè)要建立健全應急機制。尾礦庫企業(yè)要切實(shí)完善潰壩、漫頂、排洪設施損毀等事故專(zhuān)項應急預案、環(huán)境應急預案和現場(chǎng)處置方案,并向從業(yè)人員和下游居民公布,在下游居民區建立應急警報系統,儲備必要的應急救援器材、設備和物資。嚴格執行應急值班、專(zhuān)人巡查和事故信息報告制度,確保一旦發(fā)生險情,立即啟動(dòng)應急預案并迅速報告。二是要加強完善和演練應急預案。要求強化地方政府與企業(yè)應急預案的合理銜接;定期組織尾礦庫企業(yè)與政府有關(guān)部門(mén)、鄉(鎮)政府及下游居民聯(lián)合開(kāi)展應急演練,切實(shí)增強應急聯(lián)動(dòng)響應能力。國家綜合性消防救援隊伍和安全生產(chǎn)應急救援隊伍要將尾礦庫事故救援納入重點(diǎn)設防范圍。三是強化多部門(mén)聯(lián)合應急搶險機制。尾礦庫一旦發(fā)生潰壩、漫頂,應急管理部門(mén)應及時(shí)向自然資源、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門(mén)通報相關(guān)情況,加強協(xié)同聯(lián)動(dòng),采取有效的應急救援措施,防止事故擴大和次生災害的發(fā)生,有效減少人員傷亡、環(huán)境污染和財產(chǎn)損失。

    問(wèn):工作方案提出了5個(gè)方面15項重點(diǎn)工作任務(wù),這些都是需要地方人民政府落實(shí)的,請問(wèn)怎樣才能確保這些任務(wù)真正落實(shí)?

    答:這5個(gè)方面15項重點(diǎn)工作任務(wù),由相關(guān)部門(mén)按職責分工給予指導,各省級人民政府負責落實(shí)。主要從以下3個(gè)方面推動(dòng)地方人民政府落實(shí)工作任務(wù)。一是明確責任?!豆ぷ鞣桨浮访鞔_各省級人民政府對本地區防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作負總責,要求各省級人民政府嚴格落實(shí)責任,強化統籌協(xié)調,精心組織安排,將工作任務(wù)分解細化到具體部門(mén),并督促相關(guān)部門(mén)和市、縣級人民政府抓好落實(shí)。二是強化考核?!豆ぷ鞣桨浮访鞔_國務(wù)院安委會(huì )將防范化解尾礦庫安全風(fēng)險工作情況納入對省級人民政府安全生產(chǎn)和消防工作考核的內容,要求地方各級人民政府也要將該項工作納入對下級人民政府安全生產(chǎn)和消防工作考核的內容,對工作落實(shí)不到位的依法依規嚴肅追究相關(guān)責任人的責任。通過(guò)加強責任考核追究,形成一級抓一級,層層抓落實(shí)的工作氛圍,促進(jìn)工作落實(shí)。三是加強社會(huì )監督。要求充分運用輿論宣傳渠道,加大對防范化解尾礦庫安全風(fēng)險知識的宣傳力度,凝聚社會(huì )對防范化解尾礦庫安全風(fēng)險的共識。強化公眾參與,健全舉報獎勵制度,暢通舉報渠道,鼓勵公眾對防范化解尾礦庫安全風(fēng)險措施落實(shí)情況進(jìn)行監督,引導形成全社會(huì )共抓共治的工作局面。

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